Стимулююча функція охорони земель

Стосовно цього Г. Чубаков писав, що за радянських часів, коли земля та інші природні об’єкти були в державній власності, земельні ділянки надавали громадянам та юридичним особам на безоплатній основі. Це мало низку переваг та недоліків: зокрема, не стимулювало раціонального використання державних земель [14]. Аналізуючи наведене твердження, О. Семчик конкретизувала: «Водночас  законодавство припускало покриття витрат на утримання та поліпшення земельних ділянок, що надавалися у тимчасове користування, і не відміняло стягнення інших видів податків та зборів. Отже, встановлення принципу безоплатності землекористування за фактичної наявності платності у прихованій формі через систему оподаткування зумовили відсутність дієвого економічного механізму регулювання земельних відносин, а також неефективність використання землі» [13, с. 169].
Із запровадженням користування земельним фондом на платній основі незалежно від форм  права власності та інших прав на земельні ділянки, як це визначено у ст. 206 ЗК України, постало питання  про стимулювання раціонального землекористування з врахуванням цільового призначення земельної ділянки. Зокрема, у вітчизняній юридичній науці земельного права почали виокремлювати стимулюючу функцію правової охорони земель, зміст якої полягає в запровадженні економічних стимулів раціонального  використання  та охорони   земельних  ресурсів [8].

Так, у ст. 205 ЗК України, ст. 27 Закону України «Про охорону земель»  визначено заходи, що становлять зміст економічного стимулювання у сфері використання земельних ресурсів із максимальним дотриманням природоохоронних норм:

– надання податкових і кредитних пільг громадянам та юридичним особам, які здійснюють власним коштом заходи, передбачені загальнодержавними та регіональними програмами використання й охорони земель;

– виділення коштів державного або місцевого бюджету громадянам та юридичним особам для відновлення попереднього стану земель, порушених не з їхньої вини;

– звільнення від плати за земельні ділянки, що перебувають у стадії сільськогосподарського освоєння або поліпшення їхнього стану згідно з державними та регіональними програмами;

– компенсація з бюджетних коштів зниження доходу власників землі та землекористувачів унаслідок тимчасової консервації деградованих та малопродуктивних земель, що стали такими не з їхньої вини.

Загальновідомо, що традиційними формами плати у сфері земельних відносин є земельний податок та орендна плата. Правове регулювання земельного податку здійснюється переважно за допомогою Закону «Про плату за землю» №  2535–ХII від 3 липня 1992 року [6], а орендної плати – Закону «Про оренду землі» № 161-ХІV від 6 жовтня 1998 року [5]. Бюджетне фінансування заходів щодо забезпечення охорони земельних ресурсів в Україні здійснюється переважно на підставі Закону «Про місцеве самоврядування» № 280/97-ВР від 21 травня 1997 року [4], Бюджетного кодексу України від 21 червня 2001 тощо. Водночас слід зазначити, що заходи податкового та бюджетного заохочення є предметом дослідження фінансового та адміністративного права, тобто юридична природа та зміст цих заохочень докладніше вивчаються цими галузями права [7]. Для земельного права істотне значення має сам факт наявності таких заохочень, що сприятиме раціональному розвитку земльних правовідносин з урахуванням інтересів як нинішніх, так і майбутніх поколінь людства. Окрім цього, зазначмо, що «...держава створює пільгові умови для сплати земельного податку з метою залучення коштів у розвиток різних галузей народного господарства» [13, с. 170].

Інший аспект економічного стимулювання у сфері правової охорони земель висвітлив Н. Вєденін: «Під державним регулюванням розуміють організаційно-правовий та економічний вплив держави на використання та охорону земель. З переходом до ринкової економіки відбулися докорінні зміни форм та методів державного регулювання використання та охорони земельних ресурсів, їхнього змісту та співвідношення. Почали широко застосовувати економічні методи впливу й у сфері земельних відносин, де раніше неподільно панували адміністративні методи. Водночас в умовах ринкової економіки та скасування державної монополії на землю говорити  про переважно економічні методи державного регулювання цієї сфери відносин і тим паче про заміну адміністративних методів економічними  не доводиться» [2]. Це твердження є актуальним і для нашої держави, де поряд з економічним стимулюванням раціонального землекористування важлива роль відводиться адміністративним методам. Зокрема, державне регулювання використання та охорони земель тими чи іншими формою й мірою в Україні здійснюють усі гілки державної влади – законодавчої, виконавчої та судової.

Стимулююча функція правової охорони земель полягає не лише у запровадженні економічних заохочень і психологічному впливі на суб’єктів земельних правовідносин. Наприклад, за допомогою заохочення чи висвітлення позитивного іміджу певного землекористувача або власника земельної ділянки, що є свого роду рекламою правомірного та успішного характеру його діяльності. Зокрема, до повноважень Держземінспекції належать вивчення та впровадження у практику досягнень вітчизняної й зарубіжної науки й техніки для здійснення державного контролю за використанням і охороною земель, а також взаємодія із засобами масової інформації у питаннях висвітлення актуальних проблем здійснення державного контролю за використанням і охороною земель [10]. Тут слід зазначити, що заохочення до використання досягнень науково-технічного прогресу в процесі використання землі можна розглядати як один із видів економічного стимулювання.

имулююча функція охорони земель може проявлятися також і у формуванні інформації про інвестиційну привабливість землекористування та оцінці ефективності інвестицій у земельні поліпшення. Зокрема, досліджуючи питання про правові проблеми залучення інвестицій у сферу використання земель сільськогосподарського призначення, П. Кулинич зазначив: «У широкому розумінні, інвестиціями у сфері сільськогосподарського використання земель слід, на нашу думку, вважати всі  матеріальні та інтелектуальні вкладення, які безпосередньо впливають на територіальну організацію сільськогосподарських угідь як об’єкта господарської діяльності, їхню потенційну й ефективну родючість та ринкову оборотоздатність сільськогосподарських земельних ділянок. При цьому не має значення характер джерела інвестицій. Уважаємо, що суб’єктами інвестування у сферу сільськогосподарського використання земель можуть бути держава, органи місцевого самоврядування, юридичні та фізичні особи» [9].

Досить цікавою є пропозиція Н. Рев’юк розглядати іпотеку земель сільськогосподарського призначення як господарсько-правову конструкцію залучення інвестицій у сільське господарство. Досліджуючи чинне законодавство України  в цій сфері та, зокрема, положення Закону України «Про іпотеку» № 898 від 5 червня 2003 року [3], вона доходить цілком логічного висновку: «... якщо дослідити іпотеку з точки зору господарського права, то з’ясовується, що остання є не лише способом забезпечення господарського зобов’язання, а й інструментом залучення інвестицій у народне господарство. Саме іпотека дає змогу суб’єкту господарювання (іпотекодавцю) у процесі здійснення господарської діяльності за рахунок ефективного використання своїх ресурсів залучати додаткові інвестиції, згодом перетворюючи їх на джерело формування свого капіталу і майна, а кредитору (іпотекодержателю) знизити кредитний ризик за рахунок високої цінності нерухомого майна, щодо стійкої ціни та можливості першочергового задоволення вимог кредитора у разі неналежного виконання боржником свого основного зобов’язання або рефінансування своєї діяльності» [11]. Водночас із цим справедливо зазначається про необхідність подолання цілої низки недоліків у правовому регулюванні земельних відносин –, зокрема, положення п. 15 перехідних положень ЗК України: «...українським законодавцем встановлено мораторій на відчуження земель сільськогосподарського призначення, який, у свою чергу автоматично блокує застосування іпотеки до таких земель» [12]. Один із шляхів розв’язання цієї проблеми вітчизняні вчені-правознавці справедливо вбачають у необхідності формування ринку землі та наголошують на потребі вдосконалення системи оподаткування України, від чого залежить привабливість певного інвестиційного проекту.

Таке заохочення психологічного характеру може виявлятися чи застосовуватися, наприклад, у процесі надання Держземінспекцією  методичної допомоги й рекомендацій органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування, власникам землі, землекористувачам із питань використання й охорони земель. У результаті вивчення та здійснення аналізу зібраної й зведеної інформації про використання та охорону земель Держземінспекція подає до Держкомзему, його територіальних органів, інших органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування пропозиції щодо фінансування заходів з охорони земель. У такий спосіб застосовується індивідуальний підхід до кожної з груп землекористувачів з огляду на цілковите дотримання ними норм чинного законодавства України в процесі землекористування та володіння.

Отже, стимулювання в цій сфері може розглядатися як спонукання до активних дій з дотримання та реалізації норм природоохоронного законодавства та як заохочення за вже досягнуті результати. Однак слід зауважити, що економічне стимулювання є необхідним не для всіх господарських заходів, спрямованих на охорону земельних ресурсів, а лише для тих, що мають істотне значення. Наприклад, було б безглуздо заохочувати землекористувача та власника земельної ділянки до боротьби з бур’яном, оскільки це є стандартна повсякденна дія землекористувача та власника земельних ділянок, що водночас є його обов’язком. Невиконання цього заходу призводить до негативних наслідків для відповідного суб’єкта земельних відносин як економічного характеру – зниження продуктивності ґрунту, а отже, зниження врожайності й прибутку, так і правового характеру – юридичної відповідальності.

На противагу стимулюванню в цій сфері чинне законодавство передбачає юридичну відповідальність, яку в цьому разі можна назвати примусовим стимулюванням. Окрім того, слід зазначити, що поєднання заходів економічного стимулювання й відповідальності у сфері використання та охорони земель, згідно зі ст. 3  Закону «Про державний контроль за використанням та охороною земель», було визнано одним з основних принципів здійснення державного контролю за використанням та охороною земель поряд із такими принципами: забезпечення раціонального використання та охорони земель як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави; пріоритет вимог економічної безпеки у використанні земельних ресурсів над економічними інтересами; повне відшкодування шкоди, заподіяної довкіллю внаслідок порушення земельного законодавства України.

На додаток до викладеного зазначмо, що фінансування заходів з охорони земель і ґрунтів, відповідно до ст. 55 Закону «Про охорону земель», здійснюється за рахунок державного бюджету України, місцевих бюджетів, у тому числі коштів, що надходять як відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, від плати за землю, а також коштів землевласників і землекористувачів та інших джерел, не заборонених законом. На жаль, на практиці ці заходи є малоефективними як через низький рівень фінансування державою заходів з охорони земель та ґрунтів, так і через юридичну нерозвиненість заходів, що становлять зміст економічного стимулювання в цій галузі, відсутність ефективного механізму його реалізації на практиці. Все це негативно позначається на якісному стані земель і як наслідок виникає потенційна небезпека для реального забезпечення екологічної безпеки, а отже, йдеться про порушення конституційного права людини на сприятливе навколишнє природне середовище. Зокрема, правильно зауважує Л. Решетник: «Будь-яке право особи, яке не може бути реалізоване та захищене державою через різноманітні правові механізми, не має жодної соціальної цінності. До того ж держава, яка проголосила себе правовою, характеризується не формальним проголошенням прав людини, а їх реальним забезпеченням. Це особливо стосується права громадян на безпечне для життя та здоров’я довкілля і на відшкодування шкоди, заподіяної порушенням цього права, оскільки воно є невід’ємним від права на життя та здоров’я».

Джерела

1. Бюджетний кодекс України від 21 червня 2001 року (із змінами) // Голос України . – 2001 – 24 липня.

2. Веденин Н. Н. Земельне право: Вопросы и ответы. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Юриспруденція, 2001. – С. 42–43.

3. Закон України «Про іпотеку» № 898 від 5 червня 2003 року (зі змінами) // Голос України. – 2003. – № 129.

4. Закон України «Про місцеве самоврядування» № 280/97-ВР від 21 травня 1997 року (із змінами) // Урядовий кур’єр. – 1997. – 24 червня.

5. Закон України «Про оренду землі» № 161-ХІV від 6 жовтня 1998 року (із змінами) // Голос України. – 1998. – 23 жовтня.

6. Закон України «Про плату за землю» № 2535-ХІІ від 3 липня 1992 року (зі змінами) // Голос України. – 1997. – 23 липня.

7.  Костецький В. В. Екологія перехідного періоду: право, держава, економіка (економіко-правовий механізм охорони навколишнього природного середовища в Україні). – К.: Український інформаційно-правовий центр, 2001. – 390 с.

8. Кулинич П. Ф. Правова охорона земель / Земельне право України: Підручн. для студ. юрид. спец. вищ. навч. закл. – К.: Вид. Дім «Ін Юре», 2008.– С. 353.

9. Кулинич П. Ф. Правові проблеми формування інвестиційної привабливості земель сільськогосподарського призначення // Інвестиційна діяльність у сільському господарстві: правові питання. Монографія / За ред. В. І. Семчика. – К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2008. – С. 115.

10. Положення «Про утворення державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель» (ст. 9, 10, п. 1), затверджене Постановою Кабінету Міністрів України № 1958 від 25 грудня 2002 року // Офіційний вісник України від 10.01.2003–2002 р. – № 52. – С. 100, стаття 2378, код акта 23935/2002.

11. Рев’юк Н. В. Іпотека земель сільськогосподарського призначення як господарського призначення як господарсько-правова конструкція залучення інвестицій у сільське господарство // Інвестиційна діяльність у сільському господарстві: правові питання. Монографія / За ред. В. І. Семчика. – К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2008. – С. 156, 161.

12.  Решетник Л. П. Гарантії забезпечення права громадян на відшкодування шкоди, заподіяної порушенням права на екологічну безпеку // Актуальні питання реформування правової системи України: Матеріали ІІІ Міжнар. наук.-практ. конф., Луцьк, 2–3 черв. 2006 р.: У 2-х т. / Уклад. Т. Д. Климчик, І. М. Якушев. – Луцьк: РВВ «Вежа», 2006. – Т. 2. – С. 64.

13. Семчик О. О. Плата за землю в контексті здійснення інвестицій у заходи щодо забезпечення ефективного використання та охорони земель // Інвестиційна діяльність у сільському господарстві: правові питання. Монографія / За ред. В. І. Семчика. – К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2008.

14. Чубаков Г. В. Земельное право России: Учеб. для студентов ВУЗов, обучающихся по специальности «Юриспруденция». – М.: Изд-во г-на Тихомирова М. Ю. – 2002. – 328 с.