Конституційно-правові засади системи реєстрації лобістів у Канаді

Позаяк Україна є членом Ради Європи та питання лобіювання неодноразово було предметом законодавчих ініціатив, поданих у різні роки до Верховної Ради, доцільно проаналізувати канадський досвід конституційно-правого регулювання лобіювання, котрий ґрунтується передусім на системі реєстрації лобістів. Окрім того, зазначена проблематика не знайшла свого відображення в наукових працях вітчизняних дослідників.
Попри вагомі здобутки канадської влади у конституюванні лобіювання, досвід його конституційно-правового регулювання налічує лише 20 років. Порівняно зі США, де відповідні правові акти було ухвалено ще в ХІХ столітті, термін, справді, невеликий. На відміну від питань, які стосуються проведення виборів і фінансування діяльності політичних партій, лобіювання в Канаді залишалося неврегульованою проблемою на федеральному рівні до 1988 року. Потреба в його унормуванні мотивувалася тим само чинником, котрий визначав необхідність регламентування виборів і партійного фінансування, – бажання забезпечити більшу прозорість та чесність у діяльності органів державної влади, зокрема під час прийняття ними правових актів.
Посилення адміністрування суспільних відносин з боку органів державної влади призвело до інтенсифікації лобіювання у владних установах, яке досить часто мало корупційне підґрунтя. Це, своєю чергою, змусило уряд і парламент Канади до розробки в 60–80 роках ХХ століття низки законодавчих ініціатив з легітимації лобіювання. Так, протягом 1969–1985 років депутати внесли на розгляд парламенту близько двадцяти «приватних» законопроектів з урегулювання лобіювання.
Основний зміст запропонованої реформи, не враховуючи численних законодавчих ініціатив, у цілому полягав у юридичному оформленні лобістських відносин на засадах збільшення прозорості, відкритості та демократичності органів державної влади через надання громадськості повної інформації про тих, хто саме намагається впливати на владні інституції. Було запропоновано створити федеральну систему реєстрації лобістів і вимагати від них систематичних звітів про свою діяльність [2, с. 37]. Проте спроби регламентувати лобіювання тривалий час не мали успіху, поки це питання різко не актуалізувалося на тлі гучних корупційних скандалів напередодні парламентської виборчої кампанії.
Після того, як політики визнали, що громадяни очікують більшої прозорості в процесі ухвалення нормативно-правових актів, саме сумлінність в органах державної влади й стала головним питанням під час федеральної виборчої кампанії 1984 року. У серпні 1985-го прем’єр-міністр Канади заявив про намір уряду створити Національну систему реєстрації лобістів, який матеріалізувався в ініціативу влади з проведення масштабного громадського обговорення «Лобіювання та реєстрація оплачуваних лобістів» з метою заохочення всіх зацікавлених осіб до дискусії на цю тему.
Найактивнішу участь в обговоренні шляхів легітимації лобіювання взяли майбутні потенційні суб’єкти його – національні асоціації, великі корпорації, а також фірми, котрі спеціалізуються на зв’язках із органами державної влади. Ними було порушено два питання, які згодом знайшли своє відображення в останній редакції Акта про реєстрацію лобістів. Перше – система реєстрації не повинна бути складною, тобто не створювати різного роду бюрократичних перепон для осіб, котрі здійснюють лобіювання. Та друге – гарантування на законодавчому рівні нерозголошення лобістами конфіденційної й іншої внутрішньої інформації, що стала їм відома внаслідок професійної діяльності [5, с. 2799–2800].
Отже, за результатами громадського обговорення в 1988 році парламент Канади прийняв Акт про реєстрацію лобістів (The Lobbyists Registration Act), який набув чинності 1 вересня 1989-го. Його виконання покладено на спеціально уповноважену посадову особу – Реєстратора, котрого призначає Генеральний секретар Канади. Протягом трьох місяців після закінчення кожного фінансового року, Реєстратор повинен підготувати й подати на розгляд Генерального секретаря річний звіт про виконання Акта про реєстрацію лобістів, копії якого одразу ж передаються Генеральним секретарем для ознайомлення до обох палат канадського парламенту.
Реєстратор очолює відділ з реєстрації лобістів, створений у вересні 1989 року в структурі Департаменту споживчих і корпоративних справ. У цілому запровадження системи реєстрування лобістів протягом першого року її функціонування коштувало канадським платникам податків 467 000 канадських доларів. Основними її видатками стала заробітна плата співробітникам новоствореного відділу, адміністративні витрати та придбання й розробка комп’ютерної системи для ведення лобістських обліків. Цікаво, що за цей само фінансовий період до державного бюджету Канади за сплату лобістами реєстраційного збору та податків надійшло 6 665,25 канадського долара [10].
За два десятиліття свого функ ціонування відділ з реєстрації лобістів перетворився на незалежний орган державної влади – Управління комісара з лобіювання Канади, належним чином профінансоване й укомплектоване. Станом на 2008-й його штат налічував 28 співробітників, а річний бюджет утримання разом із реалізацією різного роду державних програм у сфері лобіювання дорівнював 4 097 мільйонам канадських доларів [8, с. 6].
У перші роки свого існування відділ з реєстрації лобістів, окрім суто технічних функцій, виконував іще два не менш важливі завдання: розробляв нормативно-правові акти з метою визначення регламентних процедур щодо реєстрації лобістів, а також забезпечував суспільну легітимацію лобіювання шляхом проведення потужної інформаційно-роз’яснювальної роботи в суспільстві через засоби масової інформації.
У Акті про реєстрацію лобістів 1988 року було закладено чотири принципи, які згодом набули визначального характеру при вдосконаленні канадського лобінгового законодавства [3, с. 331]:
1. Лобіювання – важливий крок для подальших демократичних перетворень у державі, якщо воно ґрунтується на вільному й відкритому доступі до органів державної влади та громадському інтересі.
2. Лобіювання – легітимний вид діяльності спеціально найнятих і зареєстрованих в установленому законом порядку осіб – лобістів.
3. Прозорість лобістських відносин, за якої посадові особи органів державної влади та громадськість поінформовані щодо питань, хто наймається і з якою метою збирається впливати на владу.
4. Простота в адмініструванні лобіювання, за якої система реєстрації лобістів не повинна перешкоджати вільному й відкритому доступу до органів державної влади.
Отже, влада Канади 1988 року зробила сміливий і водночас виважений крок з легітимації лобіювання, що кореспондувався з очікуваннями виборців. Акт про реєстрацію лобістів досить детально визначив суб’єктів лобіювання, диференціювавши їх на виконавців (лобістів двох категорій – професійних і корпоративних) та замовників (клієнтів і роботодавців); об’єкти лобіювання – будь-яка посадова особа, котра працює під керівництвом Її Величності (члени Сенату та Палати громад, урядовці й інші державні службовці); методи лобіювання [5, с. 2797–2800]. Підсилило дію цього акта впровадження за британським зразком системи саморегулювання лобіювання на основі прийнятого в 1989-му корпоративного морально-етичного акта – Кодексу поведінки лобістів [2, с. 69].
Через п’ять років, 1994-го, уряд Канади зініціював процедуру перегляду згаданого документа з урахуванням накопиченого правозастосовного досвіду. За результатами консультацій влади з громадськістю, передусім із зареєстрованими лобістами, у липні 1995-го запропоновані зміни до лобінгового законодавства ухвалив парламент Канади. Відповідно до них було [6, с. 3375–3377]:
– деталізовано категорії лобістів. Лобісти І категорії дістали назву «лобістів-консультантів», а лобістів ІІ категорії розділено на два види: 1) корпоративні (комерційні) лобісти та 2) лобісти організацій (некомерційні);
– розширено перелік інформації, яка потребує оприлюднення лобістами: докладніші відомості про предмети лобіювання, клієнтів лобістських послуг і фінансові видатки на лобіювання;
– запроваджено електронну систему реєстрації лобістів з метою зменшення бюрократизації цього процесу. Сьогодні електронна форма реєстрування найпоширеніша серед лобістів. Так, згідно з Річним звітом про виконання Акта з лобіювання за 2007–2008 фінансовий рік, нею скористалося 99,9% усіх зареєстрованих лобістів [8, с. 10];
– розширено контрольно-наглядові повноваження Реєстратора стосовно суб’єктів лобіювання.
Задля вироблення високих етичних стандартів у галузі лобіювання та підвищення суспільної довіри до органів державної влади та віри в чесність і порядність, об’єктивність і неупередженість при ухваленні ними правових актів Радник з питань етики (The Ethics Counsellor) 31 січня 1996 року запропонував усім зареєстрованим лобістам, а також журналістам, парламентаріям, науковцям та іншим зацікавленим особам надати свої міркування щодо орієнтовного змісту Кодексу поведінки лобістів (The Lobbyists’ Code of Conduct). Останній нині вже розглядають як акт законодавства, що матиме, на відміну від попереднього кодексу, обов’язковий, а не рекомендаційний характер.
За результатами обговорення, в якому взяли участь 3 000 приватних осіб і організацій, 6 серпня 1996 року пілотний варіант кодексу було опубліковано й поширено серед зацікавленої громадськості. Надійшла досить велика кількість пропозицій і зауважень до нього, котрі знайшли своє відображення в другому варіанті документа, переданого 19 листопада 1996 року на розгляд Постійного комітету з процесуальних питань Палати громад. Після обговорення кодексу парламентським комітетом його було схвалено й опубліковано 8 лютого 1996 року в офіційному виданні «Канада газетт» (Canada Gazette). А 1 березня 1997-го Кодекс поведінки лобістів набув чинності. З метою підвищення громадського контролю за дотриманням його норм встановлено вимогу стосовно оприлюднення відділом з реєстрації лобістів щорічного звіту про практику застосування та виконання цього акта [4].
Кодекс поведінки лобістів є доволі лаконічним актом, в основі якого три принципи, що ними мають керуватися лобісти, здійснюючи лобіювання:
1. Чесність і порядність – добра репутація й чесне ім’я лобіста повинні бути основою для взаємодії з посадовими особами органів державної влади, клієнтами, роботодавцями, громадськістю та з іншими лобістами.

2. Відкритість – дії лобістів повинні бути завжди прозорими для громадськості, але за умови збереження конфіденційної чи іншої інформації, що стала їм відома внаслідок професійної діяльності.

3. Професіоналізм – лобісти зобов’язані дотримуватися високих професійних та етичних стандартів у своїй діяльності. Зокрема, їхні дії мають відповідати не лише букві, а й духу Кодексу поведінки лобістів, а також усіх інших відповідних законів, у тому числі й Акта про реєстрацію лобістів [3, с. 331–332].

Для забезпечення виконання задекларованих принципів лобісти згідно з кодексом повинні дотримуватися трьох правил лобіювання:

1. Прозорості:

– ідентифікація та мета – лобісти зобов’язані, контактуючи з посадовими особами органів державної влади, розкривати своє ім’я чи назву організації, інтереси котрої представляють, а також мету, з якою здійснюється лобіювання;

– точна інформація – лобісти повинні надавати відповідну достовірну інформацію посадовим особам органів державної влади та не намагатися ввести їх в оману для досягнення своїх цілей;

– розкриття зобов’язань – лобісти повинні вказувати своїм клієнтам, роботодавцеві чи організації, котрих вони представляють, щодо їхнього обов’язку дотримуватися Акта про реєстрацію лобістів й Кодексу поведінки лобістів.

2. Конфіденційності:

– конфіденційна інформація – лобістам забороняється розголошувати конфіденційну інформацію, відому їм унаслідок їхньої професійної діяльності, за винятком отримання на це дозволу свого клієнта, роботодавця чи організації або якщо розкриття інформації вимагає закон;

– внутрішня інформація – лобістам забороняється використовувати конфіденційну чи іншу внутрішню інформацію, відому їм унаслідок професійної діяльності, на шкоду своєму клієнтові, роботодавцеві чи організації.

3. Унеможливлення конфлікту інтересів:

– конкуруючі інтереси – лобістам забороняється представляти інтереси осіб, котрі конкурують із його клієнтом, роботодавцем чи організацією, за винятком отримання від них згоди на таке представництво;

– розголошення – лобісти-консультанти повинні повідомляти посадових осіб органів державної влади, що вони поінформували своїх клієнтів про можливе або потенційне зіткнення конкуруючих інтересів та отримали від них згоду на продовження лобіювання;

– неправомірний уплив – лобістам забороняється вдаватися до будь-яких дій, що ґрунтуються на неправомірному впливі на посадових осіб і можуть призвести до конфлікту інтересів [3, с. 332].

Протягом 2002–2005 років до Акта про реєстрацію лобістів було внесено низку поправок. Ними, зокрема, детальніше визначалися категорії лобістів: які особи є лобістами-консультантами, що можуть здійснювати лобіювання від імені клієнта; які працівники корпорації є внутрішніми лобістами та можуть від її імені здійснювати лобіювання; які працівники неприбуткових організацій є внутрішніми лобістами цих організацій. Також внесеними змінами вдосконалено поняття «лобіювання» та передано всі контрольні повноваження Реєстратору лобістів. У такий спосіб було закрито лазівку, що дозволяла лобістам ухилятися від реєстрації [2, с. 69–70].

Проте справжня лобістська реформа в Канаді розпочалася лише 2006-го та тривала близько двох років. Першим кроком у її проведенні стало ухвалення 12 грудня 2006 року парламентом Канади Федерального Акта про відповідальність (The Federal Accountability Act). Цим актом перейменовано Акт про реєстрацію лобістів на Акт з лобіювання (The Lobbying Act) й унесено до нього істотні зміни. Їхній зміст полягав у підвищенні прозорості лобіювання в органах державної влади шляхом періодичного оприлюднення інформації як лобістами, так і представниками влади про лобістські контакти та предмети лобіювання [9, с. 751].

Однією з сутнісних рис вдосконалення канадського лобінгового законодавства є впровадження моделі регулювання лобіювання на інноваційних засадах. Для цього на web-сайтах Консалтинг канадців (The Consulting Canadians), Управління з реєстрації лобістів (The Office of the Registrar of Lobbyists (ORL)) і Секретаріат Ради Казначейства (The Treasury Board Secretariat (TBS)) створили спеціальні рубрики, де кожен мав змогу викласти своє бачення стосовно того чи іншого положення проекту нового Акта з лобіювання [9, с. 747]. Досить повчальним для вітчизняної практики прийняття нормативно-правових актів є опрацювання законодавцями всіх пропозицій і зауважень, висловлених під час громадського обговорення цього питання, й урахування більшості з них при напрацюванні остаточної редакції проекту нового Акта з лобіювання.

Логічним завершенням ініційованої лобістської реформи стало ухвалення 17 квітня 2008 року парламентом Канади двох Актів з лобіювання – Про правила реєстрації лобістів і Про правила уповноважених державних посадових осіб, які набули чинності 2 липня 2008 року. Ухвалені законодавчі акти принципово по-новому регламентували більшість складових лобіювання й істотно посилили контрольно-наглядову діяльність влади за суб’єктами лобіювання. Тому з набуттям ними чинності Акт про реєстрацію лобістів 1988 року, доповнений численними поправками, втратив юридичну силу. У цілому однією з тенденцій вдосконалення урегулювання лобіювання в Канаді, наголошує британський професор Дж. Фішер, є дедалі деталізованіший і репресивніший характер лобінгового законодавства [2, с. 712–715].

Зокрема, Актом з лобіювання про правила реєстрації лобістів [1, с. 712–715] від 17 квітня 2008 року (Lobbying Act Lobbyists Registration Regulations of 17 April 2008) було:

– створено Управління комісара з лобіювання Канади (Office of the Commissioner of Lobbying of Canada). Комісар – незалежний агент парламенту, котрий відповідає за ведення реєстраційних обліків і вдосконалення Кодексу поведінки лобістів. Комісар уповноважений проводити розслідування, щоб забезпечити дотримання Акта з лобіювання та кодексу; надавати консультативні висновки та здійснювати тлумачення Акта з лобіювання. До його обов’язків входить оприлюднення реєстру лобістів і підготовка щорічних доповідей про діяльність очолюваного ним управління, практику виконання Акта з лобіювання і Кодексу поведінки лобістів із винесенням їх на розгляд палат парламенту;

– запроваджено категорію «уповноважена державна посадова особа» (designated public office holder). Під цим розуміють міністрів та інших високопоставлених державних службовців. Лобісти в разі усного чи організованого контакту з уповноваженою особою зобов’язані повідомити про це в щомісячному звіті. У ньому слід вказати прізвище, ім’я, посаду та відділ кожної уповноваженої особи, з якою контактували, дати таких контактів і з якого питання вони здійснювалися;

– встановлено п’ятирічну заборону на здійснення лобіювання щодо уряду Канади для уповноважених державних посадових осіб після припинення ними своїх службових повноважень. Головною метою цього обмеження, наголошується у регулятивній аналітичній заяві до Акта з лобіювання про правила уповноважених державних посадових осіб, є унеможливлення згаданими посадовими особами переваг, які випливають з їхнього службового становища при здійсненні лобіювання після припинення повноважень цих високопосадовців [9, с. 753];

– збільшено від двох до десяти років термін, протягом якого можуть бути виявлені факти порушення Акта з лобіювання та розпочато судове переслідування. Крім того, комісар має право, якщо це відповідає суспільним інтересам, заборонити особі здійснювати лобіювання терміном до двох років, якщо її було засуджено вироком суду за скоєння злочину, пов’язаного з порушенням лобінгового законодавства Канади;

– посилено відповідальність за порушення лобістами лобінгового законодавства. Було збільшено вдвічі грошові штрафи для лобістів, визнаних винними у порушенні вимог Акта з лобіювання. Сьогодні такий штраф становить до 25 000 канадських доларів або може бути замінений тюремним ув’язненням строком до 6 місяців. А за грубе порушення лобінгового законодавства, яке полягає в свідомому наданні неправдивих відомостей лобістами в документах лобістської звітності, передбачено штраф до 100 000 канадських доларів чи тюремне ув’язнення строком до двох років [8, с. 42].

Сьогодні лобісти подають до системи реєстрації таку інформацію: своє прізвище та ім’я; реквізити клієнтів (для лобістів-консультантів), корпорацій (для внутрішніх лобістів (корпорацій)) та організацій (для внутрішніх лобістів (організацій)); федеральні установи, у яких лобісти здійснювали лобіювання, та державних посадових осіб, з котрими вони контактували; питання, які були предметом лобіювання – законодавчі пропозиції, законопроекти, постанови, урядові програми, контракти чи субсидії; методи лобіювання, що використовувалися; державне фінансування, яке отримали клієнт, корпорація чи організація внаслідок лобіювання; інформацію щодо перебування лобістів до своєї реєстрації на державній службі. З цією інформацією кожен може ознайомитися на офіційному сайті Управління комісара з лобіювання Канади за електронною адресою – http://www.ocl-cal.gc.ca/ eic/site/lobbyist-lobbyiste1.nsf/ eng/h_nx00274.html

Інший Акт з лобіювання про правила уповноважених державних посадових осіб від 17 квітня 2008 року (Lobbying Act Designated Public Office Holder Regulations of 17 April 2008) є менш змістовним законом порівняно з Актом про правила реєстрації лобістів. Проте він органічно з ним пов’язаний. Зокрема, у Акті з лобіювання про правила уповноважених державних посадових осіб наведено вичерпний перелік посад, котрі підпадають під категорію «уповноважена державна посадова особа». Цей перелік складається з 11 позицій і містить такі посади: 1) начальник штабу оборони; 2) заступник начальника штабу оборони; 3) начальник морського штабу; 4) начальник сухопутного штабу; 5) начальник повітряного штабу; 6) начальник військового персоналу; 7) генеральний військовий прокурор; 8) будь-яка посада старшого радника в Таємній раді, на яку державний службовець призначається губернатором у раді; 9) заступник міністра (міжурядових справ) управління Таємної ради; 10) генеральний контролер Канади; 11) будь-які посади, на які призначаються державні службовці відповідно до пункту 127,1 (1) (а) або (б) Акта про державну службу.

Через десять років після ухвалення Акта про реєстрацію лобістів 1988 року легітимація лобіювання в Канаді за федеральним зразком поширилася й на рівень суб’єктів федерації, законодавчі збори котрих почали приймати власне лобінгове законодавство. Онтаріо стала першою канадською провінцією, де в 1998-му було прийнято Акт про реєстрацію лобістів, що набув чинності 15 січня 1999-го. Згодом Акти з лобіювання ухвалили ще в п’яти провінціях: Британській Колумбії – 27 серпня (2001 р.), Новій Шотландії – 22 листопада (2001 р.), Квебеку – 28 листопада (2002 р.), Ньюфаундленді та Лабрадорі – 16 грудня (2004 р.) й Альберті – 7 грудня (2007 р.) [7, с. 13]. При цьому в усіх перелічених провінціях до лобінгового законодавства вже було внесено низку змін.

Окрім суб’єктів канадської федерації, з 2008-го лобіювання почало регулюватися й в окремих містах. Уперше на муніципальному рівні воно було юридично регламентовано в Торонто, де рада міста 30 січня згаданого року прийняла Правило 150-2007 (By-law 150-2007), яким передбачалося створення Реєстру лобістів. Згідно з ним лобістів зобов’язували зареєструвати всі свої контакти з посадовими особами міста, а також мером і його радниками, членами багатьох місцевих рад, установ, консультативних рад і комітетів. За порушення вимог реєстрації лобістами встановлено штраф у сумі до 25 тисяч канадських доларів за перше притягнення до юридичної відповідальності, а за друге – до 100 тисяч канадських доларів.

Отож пропоную виокремити низку позитивних моментів у канадському досвіді впровадження системи реєстрації лобістів, які можуть бути взяті до уваги під час легітимації лобіювання в Україні:

– адаптування зарубіжних, передусім американських, конституційно-правових зразків лобіювання до національно-правової специфіки;

– широке залучення громадськості через проведення різного формату консультацій до розробки лобінгового законодавства й урахування більшості пропозицій і зауважень, наданих громадськістю;

– проведення потужної інформаційно-роз’яснювальної роботи напередодні та під час введення в дію лобінгового законодавства з метою суспільної легітимації лобіювання та професії лобіста;

– створення незалежного контрольно-наглядового органу за діяльністю суб’єктів лобіювання;

– простота в адмініструванні лобіювання, за якої система реєстрації лобістів не перешкоджає вільному та відкритому доступу зацікавлених осіб до органів влади;

– постійне вдосконалення лобінгового законодавства з урахуванням сучасних тенденцій демократичного урядування.

Джерела

1. Lobbying Act Lobbyists Registration Regulations of 17 April 2008 // Canada Gazette Part II. – Vol. 142. – № 9. – P. 712–715.

2. Lobbying: Access and influence in Whitehall. House of Commons, Public Administration Select Committee. First Report of Session 2008-09. – Vol. I. – London, 2009. – 80 p.

3. Lobbyists’ Code of Conduct // Canada Gazette Part I. – 1997. – Vol. 131. – № 6. – P. 330–332.

4. Lobbyists’ Code of Conduct. Annual Report 1996–1997 // Website Office of the Commissioner of Lobbying of Canada. [Electronic resource]. – Mode of access: http://www.ocl-cal.gc.ca/ eic/site/lobbyist-lobbyiste1.nsf/ eng/nx00021.html

5. Lobbyists Registration Regulations. Regulatory impact analysis statement // Canada Gazette Part I. – 1989. – Vol.  123. – № 23. – P. 2797–2800.

6. Lobbyists Registration Regulations. Regulatory impact analysis statement // Canada Gazette Part I. – 1995. – Vol. 129. – № 38. – P. 3375–3377.

7. Office of the Ethics Commissioner: Annual Report 2007–2008 / Province of Alberta. – Edmonton, 2008. – 29 p.

8. Registrar of Lobbyists. Annual Reports 2007–2008 / Government of Canada. – Ottawa, 2008. – 49 p.

9. Regulatory impact analysis statement of the Lobbying Act Designated Public Office Holder Regulations of 17 April 2008 // Canada Gazette Part II. – 2008. – Vol. 142. – № 9. – P. 751–753.

10. The Annual Report on the administration of the Lobbyists Registration Act 1989–1990 // Website Office of the Commissioner of Lobbying of Canada. – http://www.ocl-cal. gc.ca/eic/site/lobbyist-lobbyiste1.nsf /eng/nx00253.html